Violazione della quarantena per i positivi al Covid-19
La sentenza di pieno proscioglimento pronunciata dal Giudice dell’Udienza Preliminare presso il Tribunale di Palermo, al termine del giudizio abbreviato nei confronti dell’imputato B.G., è destinata ad assumere, di qui in avanti, una valenza dirimente nella prospettiva dell’accertamento della condotta violativa del divieto assoluto di allontanamento dalla propria abitazione da parte del soggetto risultato positivo al virus Covid-19.La pronuncia segue e al contempo si incardina nella breccia giurisprudenziale aperta dal provvedimento di archiviazione emesso in data 01.03.2021 dal GUP presso il Tribunale di Milano (e probabilmente uno dei primi provvedimenti giudiziari a pronunziarsi in materia) che aveva a suo tempo giudicato l’indagata, allontanatasi dalla struttura ospedaliera nella quale era stata ricoverata a seguito dell’esito positivo del tampone, non perseguibile penalmente per il reato previsto dall’art. 4 co. 6 d.l. 25 marzo 2020, n. 19, né assoggettabile alle sanzioni amministrative previste dal decreto medesimo .Ora che può finalmente considerarsi conclusa l’epoca pandemica e ritrovato il faro delle scelte razionali, è demandato alla giurisprudenza l’arduo compito di pronunciarsi sulla sorte delle numerose denunce prodotte all’esito dei controlli delle forze dell’ordine e al contempo affrontare gli strascichi che quel vuoto di tutela, strettamente legato ad una tecnica legislativa carente e improvvisata , ha prodotto sulle singole vicende processuali, allorquando il doloroso sacrificio in termini di vite umane impose al Governo e al legislatore l’adozione di un inestricabile reticolato normativo di natura emergenziale, che non mancò di destare allarme nella dottrina, preoccupata per il grave vulnus alle garanzie costituzionali e convenzionali poste a presidio della libertà personale. Avv. Gianluca Ferrari FONTI NORMATIVE
Il caso sottoposto all’esame di questo contributo tra origine da un’opposizione al decreto penale di condanna proposto dai difensori dell’imputato B.G., chiamato a rispondere della fattispecie contravvenzionale p.e p. dall’art. 4 co. 6 d.l. n. 19/2020, in relazione all’art. 260 r.d.n. 1265/1934 (come modificato ai sensi dell’art. 4 co. 7 d.l. n. 19/2020), per aver violato la misura di cui all’art. 1 comma 2 lett. e) d.l. n. 19/2020 in quanto, essendo sottoposto alla prescrizione della permanenza domiciliare in isolamento, con conseguente divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione, per positività al test diagnostico COVID-19, se ne allontanava senza un giustificato motivo.
Contestualmente, l’imputato chiedeva la definizione del procedimento nelle forme del giudizio abbreviato ex artt. 438 e ss. c.p.p.; richiesta che il GUP presso il Tribunale di Palermo prontamente accoglieva, avviando la celebrazione del procedimento speciale in camera di consiglio.
Sicchè, dagli elementi in atti risultava che il predetto, raggiunto dagli operanti della Stazione dei Carabinieri del Comune di residenza su richiesta dell’Agente della Polizia Municipale - incaricato dalla A.S.P. di Palermo di portare al contagiato il cartone previsto per i rifiuti dei soggetti risultati positivi al Civid-19 - non veniva trovato in casa, pur essendo sottoposto all’obbligo della permanenza in isolamento obbligatorio domiciliare dal 22.04.21 (data del primo tampone rapido) e poi dal 02.05.21 (a seguito di tampone molecolare positivo), per aver avuto diagnosticato il virus Covid-19.
Al termine del giudizio, la decisione del Giudice dell’Udienza Preliminare presso il Tribunale di Palermo, in accoglimento della tesi difensiva, è stata quella di assolvere l’imputato dalla fattispecie di reato ascrittagli con la formula ampiamente liberatoria “perché il fatto non sussiste”.
Tale sentenza di pieno proscioglimento è apparsa doverosa, secondo quanto argomentato in motivazione, dalla caratura degli atti di indagine affluiti al fascicolo e, segnatamente, della documentazione relativa all’incartamento processuale costituito dagli atti emanati dall’ASP di Palermo, in particolare n. 2 prescrizioni di permanenza in isolamento domiciliare per positività al Covid-19, entrambe a firma del Responsabile del Dipartimento di Prevenzione, ma inviate unicamente al medico curante dell’imputato per l’avvio della sorveglianza sanitaria, di fatto mai comunicata all’interessato.
Ebbene, tali essendo gli elementi in atti, è apparso nitido al GUP come l’assunto accusatorio fosse del tutto privo di consistenza, se non altro perché “non affiora alcun provvedimento di quarantena individuale emanato da sindaco del Comune” .
D’altro canto, al di là del caso in esame, la fattispecie contravvenzionale che punisce la violazione del divieto di allontanamento dalla propria abitazione da parte del soggetto positivo al Covid-19 ai sensi dell’art. 4 co. 6 d.l. n. 19/2020, in relazione all’art. 260 r.d.n. 1265/1934 (come modificato ai sensi dell’art. 4 co. 7 d.l. n. 19/2020) pare destinata ad un vicolo cieco: rileva infatti il Giudice che “non si rintraccia nel marasmatico tessuto normativo settoriale alcuna disposizione che obbliga le autorità sanitarie locali (che dispongono delle necessarie informazioni) a comunicare ai sindaci i nominativi dei soggetti positivi (sicché gli amministratori locali non sono posti nelle condizioni di emanare le relative ordinanze) .
Nell’incertezza normativa incentrata sull’individuazione dell’autorità competente ad emanare i provvedimenti di quarantena la condotta è da ritenersi priva di rilevanza penale, tanto più ove si consideri che nel caso di specie nessun provvedimento individuale di quarantena è stato adottato da un commissario ad acta delegato dall’organo politico-amministrativo” .
Prima di procedere oltre, non guasta ricostruire in estrema sintesi le convulse vicende che nei primi mesi del 2020 hanno portato all’introduzione nel nostro ordinamento di illeciti penali ed amministrativi finalizzati a sanzionare le condotte di violazione delle misure di contenimento, previste dalla legislazione emergenziale per contrastare la diffusione del virus Covid-19 .
Successivamente alla dichiarazione dello stato di emergenza, veniva emanato in data 23.02.20 il Decreto Legge n. 6/2019, poi convertito nella legge n. 13 del 05.03.20, dove all’art. 3, co. 4 si sanzionava penalmente, attraverso un rinvio quoad poenam all’art. 650 c.p., l’inosservanza delle misure di contenimento di cui all’art. 1 e 2 del medesimo decreto.
In particolare, l’art. 2 (correttamente valutato dai commentatori alla stregua di una norma penale in bianco) prevedeva la possibilità che venissero adottate ulteriori misure di contenimento e gestione dell’emergenza, tra cui quella prevista nel DPCM 8 marzo 2020, dove all’art. 1 co. 1 lett.c) compariva “il divieto assoluto di mobilità dalla propria abitazione o dimora per i soggetti sottoposti alla misura della quarantena ovvero risultati positivi al virus”, integrando una contravvenzione sanzionata con le pene previste dall’art. 650 c.p.
In pratica, stravolgendo impunemente il principio della riserva di legge, si ammetteva che con atti amministrativi di fonte secondaria si potessero sanzionare penalmente condotte poste in essere dal trasgressore delle misure anti-Covid .
Con il successivo Decreto Legge n. 19/2020, emanato il 25 marzo 2020, poi convertito nella legge n. 35 del 22 maggio 2020, si abbandonava la strada della penalizzazione a favore di un profilo sanzionatorio di tipo amministrativo, disponendo all’art. 4, co. 1 che “salvo che il fatto costituisca reato, il mancato rispetto delle misure di contenimento di cui all’art. 1, co 2 (…) è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 400 a euro 3.000 e non si applicano le sanzioni contravvenzionali previste dall’art. 650 del codice penale”.
A sopravvivere a quest’opera di depenalizzazione è stata la sola ipotesi di violazione della “quarantena obbligatoria” da parte del soggetto positivo al virus, sicché, come già rilevato da in altre pregevoli analisi, ad oggi la fattispecie ha finito per rappresentare il solo contributo penale specifico al mastodontico e farraginoso apparato normativo attraverso il quale si è cercato di governare l’emergenza pandemica.
All’art. 2 co. 2 lett. e) si sancisce, infatti, “il divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena perché risultate positive al virus”, mentre riguardo al profilo sanzionatorio all’art. 4 co. 6 si stabilisce che “salvo che il fatto costituisca violazione dell’art. 452 del codice penale o comunque più grave reato, la violazione della misura di cui all’art. 1, co.2, lett. e) è punita ai sensi dell’art. 260 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265”, (contravvenzione sanzionata con pena congiunta di arresto da 3 a 18 mesi ed ammenda da 500 a 5.000 euro).
Vediamo, dunque, come a partire dal d.l. 19/2020 la violazione del divieto di allontanamento dall’abitazione da parte del positivo venga legata alla nozione di “quarantena”, ma in questa prima fase la quarantena parrebbe essere una conseguenza automatica dell’accertamento dello stato di positività : infatti, come abbiamo già visto, l’art. 1, co. 2 lett. e) – nella formulazione precedente la conversione in legge del decreto – disponeva il “divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena perché risultate positive al virus”.
Con l’inizio della cosiddetta “Fase 2”, inaugurata con il d.l. 33/2020, si chiarisce espressamente che la violazione della quarantena sussiste solo in presenza di un provvedimento dell’autorità sanitaria; stando all’art. 2 co. 3, infatti, la contravvenzione riguarderebbe i soggetti “sottoposti alla misura della quarantena per provvedimento dell'autorità sanitaria in quanto risultate positive al virus”.
Nel passaggio dal d.l. 19/2020 al d.l. 33/2020, pertanto, intervengono due novità rilevanti, che possono considerarsi una risposta alle preoccupazioni della dottrina per la grave assenza di una base legale alla misura di contenimento anti-Covid: la prima è aver espressamente sancito il presupposto dell’emanazione di un provvedimento dell’autorità sanitaria alla base del divieto di mobilità dall’abitazione; la seconda consiste nell’aver previsto un termine di durata della misura .
In sostanza, l’intervento normativo segna un punto di non ritorno nella prospettiva dell’accertamento della condotta di violazione del divieto di allontanarsi dall’abitazione da parte del soggetto positivo, sancendo in maniera inequivocabile che in difetto di un provvedimento amministrativo individuale di quarantena emanato dall’autorità sanitaria, manca un presupposto storico dell’accusa, pertanto non vi è reato.
Rimaneva da colmare la lacuna circa l’individuazione dell’autorità competente ad emanare il provvedimento di quarantena; problema risolto in sede di conversione del d.l. 19/2020, inserendo all’art. 1 co. 2 lett. e) il riferimento al Sindaco, quale autorità sanitaria locale competente ad emanare la quarantena.
È il completamento definitivo del succitato assunto da tenere a mente ai fini della configurabilità del reato: in difetto di un provvedimento amministrativo individuale di quarantena emanato dal sindaco, l’unico a rivestire la qualità di autorità sanitaria locale, viene meno il presupposto del reato, ovvero la sussistenza del divieto violato.
D’altro canto, alla luce di un’interpretazione sistematica delle norme , l’art. 1 co. 6 d.l. 33/2020 dovrebbe ragionevolmente essere letto come se contenesse il riferimento al sindaco, quale autorità competente ad emanare la quarantena .
A tale quadro normativo si è, dunque, ispirato il GUP di Palermo nel pronunciare la sentenza di assoluzione nei confronti dell’imputato, con la formula “perché il fatto non sussiste”, chiamato a rispondere del reato p.e p. dall’art. 4 co. 6 d.l. n. 19/2020, in relazione all’art. 260 r.d.n. 1265/1934 (come modificato ai sensi dell’art. 4 co. 7 d.l. n. 19/2020).
Rileva correttamente il Giudice come sia da ritenere priva di alcuna rilevanza penale la condotta del predetto, tanto più che “nel caso di specie nessun provvedimento individuale di quarantena è stato adottato da un commissario ad acta delegato dall’organo politico-amministrativo” .
Ebbene, dalla consistenza degli elementi acquisti si è potuto escludere oltre ogni ragionevole dubbio che l’imputato avesse mai ricevuto notizia di alcun provvedimento sindacale di quarantena emanato dall’amministratore locale, o da un proprio delegato, e che tale provvedimento sia mai stato effettivamente posto in essere da detta autorità.
L’imputato, infatti, risultava positivo ad un primo tampone rapido in data 22.04.21 e pertanto se ne prescriveva la permanenza in isolamento domiciliare sino ad esito del tampone molecolare; a quest’ultimo test diagnostico lo stesso effettivamente si sottoponeva in data 01.05.21, manifestando in data 02.05.21 la sua positività al virus Covid-19, cui faceva nuovamente seguito la prescrizione di permanenza in isolamento domiciliare sino ad avvenuta guarigione.
A ben vedere, tuttavia, né all’esito del primo, né a quello del secondo tampone molecolare, eseguito presso il laboratorio dell’ASP territoriale, avrebbe fatto seguito un “ordine legalmente dato”, ossia l’emanazione di un provvedimento individuale di quarantena da parte del sindaco del Comune di residenza, come previsto dal d.l. 19/2020 all’art. 1 co. 2 lett. e); piuttosto, a darne notizia all’imputato (ma questo vale solo per il primo tampone rapido) sarebbe stato unicamente il personale sanitario presente sul posto che, oralmente e in modo abbastanza frettoloso, avrebbe omesso di informarlo su tutta una serie di modalità con cui condurre il periodo di isolamento, quale ad esempio il protocollo per la raccolta dei rifiuti, il divieto di allontanarsi dalla propria residenza e, soprattutto, il trattamento sanzionatorio previsto dal citato art. 260 r.d. 27 luglio 1934 n. 1265 in caso di trasgressione.
Le due “Prescrizioni di permanenza in isolamento domiciliare”, successive all’esito dei tamponi positivi, datate rispettivamente 22.04.21 e 02.05.21, a firma del Responsabile del Dipartimento di Prev., tuttavia, sarebbero state inviate al medico curante dell’imputato, che non lo avrebbe edotto circa l’avvio della sorveglianza sanitaria.
A tal proposito, è utile riportare nuovamente il più risalente decreto di archiviazione emesso dal GIP Milano il 1 marzo 2021.
In quella sede, la conclusione cui pervenne il giudice milanese, secondo una sapiente interpretazione ermeneutica , fu che la perdita di rilevanza penale della condotta contestata all’indagata si doveva non tanto alla abrogazione del d.l. 6/2020, quanto ad un’abolitio criminis parziale che ha interessato la fattispecie contravvenzionale in esame nel passaggio dal d.l. 6/2020 al d.l. 19/2020: come già osservato, infatti, mentre il d.l. 6 /2020 puniva l’allontanamento dall’abitazione del soggetto positivo senza che fosse necessario un provvedimento individuale di quarantena, con il d.l. 19/2020, e ancora più con il d.l. 33/2020, l’area di rilevanza penale della condotta si è ristretta considerevolmente, interessando oggi solamente l’ipotesi di allontanamento dal domicilio di un soggetto positivo che sia destinatario di un provvedimento individuale di quarantena emanato dal Sindaco.
Come si è visto, l’art. 4 co. 6 d.l. 19/2020, prevede che “la violazione della misura di cui all'articolo 1, comma 2, lettera e) sia punita ai sensi dell'articolo 260 del regio decreto 27 luglio 1934, n.1265”; l’art. 2 co. 3 d.l. n. 33/2020 prevede analoga conseguenza per “la violazione della misura di cui all'articolo 1, comma 6”.
Significativo che legislatore dell’epoca, al fine di sanzionare comportamenti inosservanti il regime di quarantena c.d. obbligatoria, abbia ritenuto di riesumare una fattispecie contravvenzionale contenuta nel Testo Unico delle Leggi Sanitarie risalente al Regio Decreto 27 luglio 1934, n. 1265.
Si tratta come noto dell’art. 260 che punisce “Chiunque non osserva un ordine legalmente dato per impedire l'invasione o la diffusione di una malattia infettiva dell'uomo è punito con l'arresto fino a sei mesi e con l'ammenda da lire 40.000 a lire 800.000 (modificato con l’arresto da 3 mesi a 18 mesi e con l’ammenda da euro 500 ad euro 5.000)”.
Orbene, la fattispecie contravvenzionale qui ad oggetto, un tempo punita ai sensi dell’art. 650 c.p. e successivamente ai sensi dell’art. 260 R.D. n. 1265/1934, presenta, quanto alla descrizione della condotta tipica, sostanzialmente analoga formulazione: l’art. 650 c.p. puniva l’inosservanza di un provvedimento “legalmente dato dall’autorità per ragioni di giustizia, sicurezza pubblica, ordine pubblico o igiene”, laddove l’art. 260, contenuto nel Testo Unico delle Leggi Sanitarie, punisce l’inosservanza di “un ordine legalmente dato per impedire l’invasione o la diffusione di una malattia infettiva dell’uomo”.
Pertanto, affinché possano ritenersi integrate le contravvenzioni in esame, nei loro presupposti costitutivi, è pacificamente necessario che l’inosservanza posta in essere dall’autore del fatto riguardi ordini o provvedimenti amministrativi aventi carattere specifico in quanto rivolti a destinatari determinati .
Per cristallizzare l’assunto, basterebbe paragonare il regime della quarantena con la disciplina del trattamento sanitario obbligatorio, di cui alla legge 23 dicembre 1978, n. 833.
Ebbene, mentre quest’ultima individua il sindaco – nella sua qualità di autorità sanitaria – il soggetto competente a disporre il TSO “su proposta motivata di un medico” (art. 33, co. 3) e, soprattutto, delinea un’articolata disciplina che prevede la convalida del provvedimento di degenza ospedaliera da parte dell’autorità giudiziaria, in conformità all’art. 13 Cost, nel caso della quarantena, la fonte primaria pur stabilendo la necessità che il provvedimento debba essere adottato dall'autorità sanitaria, non precisa quale essa sia.
In relazione alla misura della quarantena, che non può essere assimilata ad un trattamento sanitario obbligatorio, ma che a più di un autorevole commentatore è sembrata incidere, al pari della degenza in TSO, sulla libertà personale, la legge nulla di simile prevede, sollevando notevoli perplessità in rapporto alla compatibilità con la riserva di giurisdizione in materia di libertà personale (art. 13 Cost.) e ponendo il problema della garanzia del controllo giurisdizionale del provvedimento stesso, allo stato assicurato dalla possibilità del ricorso alla giustizia amministrativa, senza però la previsione di una procedura di convalida, nei tempi e con le modalità dell’art. 13 Cost., a meno che non si voglia considerare la quarantena alla stregua della misura cautelare degli arresti domiciliari , ex art. 284, co. 1, c.p.p. – che pur ne ricalca pedissequamente il contenuto precettivo; perplessità che il Parlamento, in sede di conversione del decreto-legge, non ha debitamente considerato o risolto, lasciando un grave vuoto di tutela di cui l’odierno imputato sta oggi facendo le spese.
Doveroso, tuttavia, precisare che la Corte Costituzionale con la recente sentenza n. 127, depositata il 26 maggio 2022 (redattore Augusto Barbera) ha escluso che violi la libertà personale l’incriminazione di chi, a seguito di un provvedimento dell’autorità sanitaria che glielo vieta a causa della positività al virus Sars-Cov-19, esca di casa.
A parere della Corte, la quarantena imposta ai malati di Covid-19 è una misura restrittiva di carattere generale, introdotta dalla legge per motivi di sanità, che limita la libertà di circolazione (articolo 16 della Costituzione), e non quella personale (articolo 13). Essa infatti non implica alcun giudizio sulla personalità morale e la dignità sociale della persona risultata positiva, tale da richiedere la valutazione del giudice. Né l’applicazione della misura obbligatoria dell’isolamento, o il suo mantenimento, permette l’uso della coercizione fisica, perché, salve le eventuali conseguenze penali, chi è stato posto in quarantena è in condizione di sottrarsi alla misura senza che sia possibile impedirglielo fisicamente.
Pertanto, il fatto che la norma incriminatrice stabilisca che l’isolamento consegue a un provvedimento dell’autorità sanitaria non comporta la necessità costituzionale che tale provvedimento sia convalidato dal giudice ai sensi dell’articolo 13 della Costituzione.
